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三問教師退出機制 教師“鐵飯碗”能打破嗎?
2016年03月29日 05:46:46 作者:中國青年報 來源:中國青年報 字號 打印 關閉

□教師被解聘的比例極低,即使不合格,也以轉崗和提前退休為主。除違法亂紀和師德出現問題之外,因工作不勝任被解聘或清退的幾乎很少出現

□教師退出制度實施的最大障礙在於教師管理體制。不同管理部門各行其政,往往缺乏溝通和銜接,這給教師退出機制的實施帶來了很多困擾

□對曾為基礎教育尤其是農村教育作出巨大貢獻的民轉公教師不加補償地退出,是不公平的,可採取提前退休、轉崗或者買斷等方式讓他們退出教師崗位

2016年,國家將全面推開中小學教師定期註冊制度。這意味著國家層面的不合格教師退出機制將進入實質性實施階段,中小學教師“鐵飯碗”將被打破。

實際上,國家在《教師法》中早就提出要逐步實行教師聘任制,《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010-2020 年)》也明確提出,要“加強教師管理,完善教師退出機制”。但是,受傳統任命制觀念的影響和各種現實因素的制約,這一制度在全國範圍內並沒有很好地落實,真正意義上的教師退出機制並沒有完全建立起來。

如何才能打破這個“鐵飯碗”,建立真正的教師退出機制呢?筆者參與了全國教育科學“十二五”規劃2013年度教育部青年專項課題“農村義務教育階段不合格教師退出機制與保障政策研究”,通過大量的調研和分析,試圖回答這一問題。

為什麼要打破教師“鐵飯碗”

教師是教育事業發展的基礎,是提高教育品質、辦好人民滿意教育的關鍵。在教育普及與數量擴張階段,我國中小學教師長期存在供不應求的現象。為了解決教師數量短缺問題,大量沒有資質或水準不高的人員涌入教師隊伍,加之缺乏相應的品質保證措施,造成全國尤其是農村地區出現了大量不合格老師。

隨著九年義務教育基本普及,我國基礎教育發展已經由量的擴張進入到質的提升的新階段,教師“有數量”而“沒有合理結構”“沒有品質”的問題日益凸顯。根據2014年東北師範大學農村教育研究所對東中西部地區共18個省份70所縣鎮及鄉村學校校長的調查,這些學校至少存在著10%以上的不合格教師,有些學校不合格教師的數量甚至達到了一半以上。

而另一方面,在現有的編制標準下,我國基礎教育教師總體數量已經滿編甚至處於超編的狀態。在這種狀況下,一些不合格人員長期佔據著教師崗位,無法騰出編制補充新教師,制約著教師隊伍品質的整體提升。通過建立不合格教師退出機制和優秀教師補充機制,有助於迅速改善教師隊伍結構,全面提升教師整體素質。

教師工作屬於一種比較穩定的職業,尤其是有編制的教師。雖然教師聘任制已實施很多年,但多數時候流於形式,教師職業依然被認為是一個“鐵飯碗”。

首先表現在,教師能進不能出,能上不能下,沒有失業壓力。在現實當中,教師被解聘的比例極低,即使不合格,也以轉崗和提前退休為主。除了違法亂紀以及師德出現問題之外,因工作不勝任被解聘或清退的幾乎很少出現。

其次,幹和不幹一個樣,幹多幹少一個樣,幹好幹壞一個樣還在一定程度上存在。同等層次的教師,工資福利待遇差別很小,績效工資制實施效果並不理想。在這種狀況下,部分教師安於現狀,工作積極性差,沒有壓力也缺乏動力,教學積極性不高。

筆者認為,建立合理有效的退出機制,能使教師群體提高競爭意識,使教師們感受到社會競爭的壓力,從而激發起內在動力,提高他們工作的積極性,使整個學校充滿活力。

打破“鐵飯碗”的條件成熟了嗎

改革只有滿足一定條件才能成功。對於教師退出機制來說,如果和國家整體改革方向不一致,沒有穩定充足的教師補充隊伍,或者是教師職業吸引力低不足以吸引人才進入到教師隊伍,那麼改革就不會成功。從目前來看,我國建立教師退出機制的條件已經成熟。

任何職業都應該有進有退,退出機制本該是一種常態。在競爭日趨激烈的今天,“鐵飯碗”越來越少。在企業當中,退出機制早就開始實施,即使被稱作改革硬骨頭的行政單位及相關部門,“鐵飯碗”也已經被打破。作為培養人的事業,教師職業應該比其他職業有更高、更嚴的要求,理應和其他職業一樣,遵循職業進退的規則。

從對教師的需求和供給來看,目前我國教師補充隊伍儲備豐富,出現供給遠遠大於需求的局面。統計顯示,全國共有師範院校178所,其中教育部直屬師範大學6所,地方性師範大學37所。另有參與教師教育的338所非師範院校,其中57所是綜合性大學。以2008年為例,我國師範生畢業76.5萬人(包括本科畢業生30.3萬人,大專畢業生24.3萬人,中等學校畢業生21.9萬人),另外還有17.1萬非師範畢業生通過認證獲得教師資格證書,累計達93.6萬人。而2008年基礎教育學校錄用的新教師只有25萬人,供給量大大超過需求量。

近些年,隨著教師專業地位、政治地位的不斷提高和工資待遇的不斷改善,教師職業吸引力明顯增強,越來越受到全社會的尊重。特別是在當前政府機構改革,大中型企業重組改造的大背景下,就業難成為一個普遍的社會問題。教師行業以其特有的魅力受到越來越多大中專畢業生的青睞。

近年來,不僅有越來越多的人報考師範專業,而且許多非師範專業學生也希望加入教師行業,每年都有數以十萬計的非師範畢業生通過認證獲得教師資格證書。據南京師範大學對該校四屆畢業生所作的問卷調查,94.5%的師範畢業生依然選擇了教師作為自己最理想的職業,而非師範類畢業生中也有不少欲加入師資隊伍。教師職業吸引力不斷增強,這也保證了不合格教師退出後能及時吸引到優秀人才補充到教師隊伍,從而為教師退出機制的建立提供了可能性。

三問教師退出機制

誰退出?

——建立教師退出標準

對於不合格教師的判定是建立農村義務教育階段教師退出機制的關鍵和核心內容,可以從國家層面和學校層面兩個方面展開。

從國家層面來看就是有沒有獲得教師資格證書;從學校層面來看,應從教育理念、專業知識、專業能力、工作態度、師德、身心狀態六個維度建立不合格教師的判定標準,並根據不同的維度對不合格教師進行分類,不同類型的不合格教師的處置政策也會有所不同。

目前,我國的教師退出標準並不明確。2012年9月份發佈的中小學《教師專業標準》從專業理念與師德、專業知識、專業技能等方面對中小學教師專業標準進行了規定。但是,《教師專業標準》並不等同於教師準入標準、教師考核標準以及不合格教師的標準,對現實的直接指導作用較弱。

以不合格教師的判定為例,國外除了教師專業標準之外,還專門有針對不合格教師或者教師解聘事由的規定。在美國,對於正式教師(終身教師)的解聘,各州法律必須對理由有詳細規定,解聘的理由一般包括:不勝任、不道德、不服從、玩忽職守和強制裁員。而我國,不管是《教師法》、《教師資格條例》還是《中小學教師資格定期註冊暫行辦法》,對不合格教師的判定或者解聘教師的事由的規定都是籠統的、原則性的,並且很不全面。

以《中小學教師資格定期註冊暫行辦法》為例,其中對於教師資格暫緩註冊或者註冊不合格的情形各有三條,並且規定也是高度概括性的。例如,對違反《中小學教師職業道德規範》和師德考核評價標準,影響惡劣;一個定期註冊週期內連續兩年以上(含兩年)年度考核不合格;依法被撤銷或喪失教師資格等三種情況應對教師資格註冊不合格。但是,除第一種情況國家已于2014年1月11日印發《中小學教師違反職業道德行為處理辦法》,對教師違反職業道德的行為作出了較為詳細的規定之外,對後兩種情況國家並沒有詳細的便於操作的法規出臺。

因此筆者建議:未來國家應儘快出臺不合格教師的判定標準以及撤銷教師資格的詳細事由,切實做到處罰不合格教師有法可依。

怎麼退?

——完善教師退出程式

農村不合格教師退出機制不僅需要實體性公正,讓真正不合格的教師退出教師隊伍;而且需要程式性公正,讓退出者心服口服,真心接受。

在許多國家,對於教師的解聘,在程式上需要滿足以下要求:定期評價,收集證據;給與幫助,及時補救;提前發出解聘通知;教師有要求舉辦聽證會的權利;教師應有充足的時間準備聽證會的反駁;在聽證會之前,學校和教師雙方都有權獲得對方的證據、證詞等;在聽證會上,學校和教師雙方都可以聘請律師為自己辯護,出示有利於自己的證人證據;學校與教師均有交叉檢驗對方證據的權利;聽證判決書要及時發送到相關教育部門、教師和學校手中;教師和學校如果對判決結果有異議,都可以提請上級教育部門審議或向法院上訴等。

目前我國的教師退出機制在程式上還不夠完善。在教師解聘中,學校很少採用通知和聽證制度,導致教師未經提前通知和申辯就被解聘;並且,教師解聘後尋求法律救濟的渠道也不夠完善。教師與校方發生的包括教師聘任在內的法律爭議,目前是不能通過訴訟方式來解決的。已有的非訴訟的救濟方式,包括申訴制度和人事仲裁兩種方式,由於受到受理部門不夠明確、制度程式缺失和司法解釋不統一的影響,也並未得到充分有效的實施。因此,要建立一套從評價、補救、下發解聘通知、聽證、解聘到法律救濟在內的一整套規範程式。

誰執行?

——明確辭退教師權力主體

辭退教師需要有執行主體。中國教育科學研究院張彩雲通過國際比較發現,世界各國由於教育管理體制不同,辭退教師的權力主體也有很大不同。一般來說,校長在辭退教師上具有較大權力,在53.5%的國家中,校長都有權力辭退教師。大多數國家辭退教師的權力一般由校長、校委會和地方教育行政部門等多種主體共同擁有。

目前,我國辭退教師的權力主體並沒有明確的規定。有的地方,學校校長可以直接解聘教師。有的地方,學校只有評價考核教師的權力,通過評價考核提出哪些老師不合格,無權直接辭退教師,是否辭退要由地方教育行政部門決定。

張彩雲在調查中還發現,教師退出制度實施的最大障礙在於教師管理體制。我國教師的管理包括多方權力主體,教師的編制、工資等由人事部門負責,教師的培訓和專業發展由教師業務部門負責。不同管理部門各行其政,往往缺乏溝通和銜接,這給教師退出機制的實施帶來了很多困擾。因此,必須明確教師退出的權力主體,包括誰來評價(判定教師的合格與否),誰來補救,誰來聽證,誰最後決定等一系列權力分配問題。

如何降低改革風險與阻力

在解聘教師的過程當中,必須保障教師的合法權益不被侵犯。如果受到侵犯,必須有法律救濟的途徑。根據《中華人民共和國民事訴訟法》、《教師法》、《事業單位人事管理條例》等的規定,教師與校方發生的包括教師聘任在內的法律爭議,目前是不能通過訴訟方式來解決的。

這也意味著,教師被解聘以後只能採用行政申訴和人事仲裁的方式來獲得法律救濟,並不能進入司法程式來獲得相應的保護。即使是行政申訴和人事仲裁這兩種教師可採用的法律救濟方式,也因為各種影響,在現實當中也沒有充分有效的實施。

為保障教師聘任制能夠真正貫徹落實,防止處於相對弱勢地位的教師的合法權利受到侵害,筆者建議:國家應進一步完善並落實教師解聘後的行政申訴和人事仲裁製度,並修改或增加《教師法》當中關於法律責任的條款,將教師的行政處分包括聘任爭議納入民事訴訟的範圍,使得教師的合法權益能夠通過法律訴訟渠道來獲得最終的保護。

由於教師不合格的類型是不一樣的,對於經考核不合格的教師,不能一刀切地全部一退了之,而要根據不同情況分類處置。比如,對於曾為基礎教育尤其是農村教育作出了巨大貢獻的民轉公教師,對他們不加補償地退出是不公平的。對這部分教師可以採取提前退休、轉崗或者買斷等方式退出教師崗位。除了這部分民轉公的老教師,對其他不合格的教師也要分類處理,比如對教學不勝任的教師可以採取一些培訓學習等補救措施,促進他們業務能力的提升。而對諸如嚴重違反黨紀國法或者師德失范的老師,必須堅決採取一票否決制,把他們清理出教師隊伍。

只有建構良好的社會保障制度,把教師由“單位人”變成“社會人”,確保教師從崗位上退出後的基本社會保障,才能化解教師退出後所遇到的一系列難題。

為了使教師退出渠道更順暢,筆者建議必須建立和完善教師退出後的社會保障制度。這其中包括退出教師的補償機制、人事檔案管理制度、培訓再就業制度、社會救濟保障制度等等,以儘量減少教師退出後的後顧之憂,防止對社會造成負面效應,維護社會和諧穩定。

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